土地出让制度呼唤改革

编者按：

没有最高，只有更高。两会之上“遏制房价过快上涨”的声音言犹在耳，北京却接二连三地拍出新“地王”，最新“单价地王”实际楼面价格超过了3万元/平方米。2010年3月15日北京的三块地王出的真不是时候。一是两会刚刚结束，二是齐刷刷都是央企拿地所造成的社会影响。面对此种局面，国资委紧急“灭火”，于2010年3月18日召开新闻发布会表示除16家以房地产为主业的中央企业外，78户开展了房地产业务但又不以房地产为主业的央企，在完成企业自有土地开发和已实施项目等阶段性工作后要退出房地产业务。这一政策释放出的是中央抑制房价的决心。此时，更多的人开始将目光投向“规则”本身，那就是目前的土地“招拍挂”制度。在今年“两会”上，不少委员和代表呼吁改革“价高者得”的土地出让制度。对此，北京市政府率先发布土地供应新举措，将增加中小型普通商品房土地供应，暂时不再安排热点地区高价土地交易，以稳定土地市场。同时，改进土地交易方式，不只是以“价高者得”，而是综合评定竞标开发商的资质、资金能力、开发建设规划，特别是配建保障房和承担公益性设施建设等内容，来确定最终竞得者。这一举措向社会发出了一个强烈的信号：土地拍卖不再价高者得！

面对来自各界的不同声音，国土资源部部长徐绍史表示，尽管商品房地价过高，但仍要坚持土地招拍挂制度，因为招拍挂最大的好处就是防止暗箱操作，以及由此导致的腐败和国有资产流失。他进一步表示，土地拍卖制度同时要尝试探索土地出让综合评标方法。

土地供应应从招拍挂走向多元化

在今年“两会”上，不少委员和代表表示，“地王”频现，间接推高了一线城市的房价，他们呼吁改革“价高者得”的土地出让制度。

2002年，国土部出台《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，土地“招拍挂”（招标、拍卖、挂牌）制度正式开始。此举通过引入市场竞争机制，在很大程度上减少了“暗箱操作”等土地腐败问题,制度创新意义不容否认。但多年的实践表明，“招拍挂”制度的执行偏差和“副作用”也同样不容忽视。

首先，“招拍挂”冷热不均，“价高者得”几成惯性。根据国土部的统计，去年全国商品房用地出让交易中，采用招标方式的占2％，而两种根据“价高者得”原则确定买家的“拍卖”和“挂牌”方式，则分别占18％和80％。而且，由于竞争激烈，很多热门挂牌地块也转入了现场竞价即拍卖环节，比如此前的北京广渠门外10号地和广渠路15号地等，导致地价不断飙升，“地王”层出不穷。

再者，“拍挂”中“价高者得”不断推高地价，成为高房价的无形“推手”。天价拿地的开发商如何转嫁成本，又怎样盈利？自然是“只为富人盖房”,开发高档的、高价的商品房——而目前市场上的真正住房需求却得不到有效满足，这就造成了商品房在供需上的结构性矛盾。

更有甚者，很多上市公司拿地之意不在建房，而在资本运作。通过拿地增加其预期收益，进而推高股价，融资后再高价拿地……如此循环，吹起楼市、股市的“双泡沫”，地价高低已在其次。

当然，走行政划拨的“回头路”断不可取，但加强土地供应开发管理，改革土地出让“招拍挂”制度已是刻不容缓。一些城市也已经开始探索，如北京朝阳区采用的“暗标”竞价方式、上海的“预申请模式”和深圳“三旧”改造中尝试的协议出让方式。尽管这些尝试和突破不乏争议，但土地供应模式从“招拍挂”走向多元化，应该确定无疑。

针对“地王”频出导致区域房价狂飙的现象，全国政协委员胡成中向全国政协十一届三次会议递交提案，建议改变现有土地转让模式，建立土地转让综合评估体系。“土地采用招标、挂牌出让和拍卖是市场经济的必然选择，现行城市土地出让制度符合市场经济要求，但以出价最高确定中标人的方法不可避免地导致高地价。”胡成中认为，必须改变“唯价高者得之”的土地招标模式。他建议将“一价定生死”改为“多点定胜负”，建立土地招标综合评标体系。“地价仍占重要权重或第一权重，同时增加土地使用效率、销售利润率、建筑质量等级、环保节能等指标，确定廉租房、经济适用房等保障性住房在用地中的占比等，对这些指标进行科学量化，形成评标体系，不取高标取近标。”

土地拍卖制度必须要改革了。与目前价格乐拍越高的英格兰式拍卖相比，荷兰式拍卖即“降价拍卖”或许是个好办法。按此办法，拍卖人确定一个适度的价格，依幅度逐渐降价，第一位应价者便为胜出者。这可以在一定程度上控制百米竞赛式的破记录现象。更重要的是，地方政府应公布每年土地推出计划，供应足够多的土地，并每月拍卖一次，同时拍卖多块土地。“两会”期间，经济学家厉以宁就提出“土地出让房价低者得”——某块土地的竞拍中，政府先确定房屋面积和地价，然后让开发商竞拍，在同等质量的情况下，谁的房价低就把土地卖给谁，并由专门机构来检查质量。这样，既可压缩开发商的暴利空间，也可以改善商品房供应结构。或者招标时综合开发商同时提出的地价和房价，选择“综合指标”最好者。

上海证券报记者周俊生认为，长期以来，一些地方政府为了解决资金缺口，热衷于推行“土地财政”，这是造成房价居高不下的一个重要原因。实事求是说，土地招标、土地拍卖相比于原来的政府划拨和协议出让无疑是一大进步，而且可以有效防止政府在土地转让过程中出现寻租的可能性，减少腐败的发生。但是，土地招标、土地拍卖虽然可以让政府利益最大化，但造成的一个直接后果就是土地资源的高度商品化。房地产开发商在通过这种途径得到土地资源后，便有了充分理由将土地资源再度商品化，商品市场中经常出现的投机性行为便在房地产市场应运而生直至泛滥，住房价格自然只能顺着开发商的心愿越走越高，只有政府摆脱对土地资源的高度依赖，纠正其“土地财政”的角色错位，才能让土地成本大幅度降下来.而要做到这一点，一个现实的选择就是改变现有的土地供给方式，才有可能真正解决供求关系的矛盾和降低市场交易的成本、缓解房价上涨的速度。

改革方向：未必价高者得

竞争，是经济发展活力的源泉。有竞争，就会形成相对合理，反映市场供求关系和资源稀缺程度的价格。在土地出让方式中，土地拍卖制度是目前最市场化，对开发商来说也是最公平的制度，以 “三公一诚”为原则的土地拍卖制度，能够充分发挥市场有效配置资源的机制，从源头上防止土地批租中的不正之风。从1987年深圳土地拍卖“第一槌”起，20多年来，土地拍卖制度为国家市场化建设和土地市场的规范发展做出了不可磨灭的贡献，可以说，引入土地拍卖机制是一个建设、培育、规范土地市场的复杂过程。

一槌定乾坤  土地使用权拍卖获得法律支持

1987年9月9日，深圳市政府首次以协议方式将一块5321平方米住宅用地的使用权，以106万元的价格出让给某公司，使用年限为50年。同年12月1日，深圳市首次公开拍卖土地使用权，一宗面积为8588平方米的土地被一家房地产公司以525万元的价格竞得使用权。这一改革举措面临的最大困境是“违宪”，因为《宪法》明文规定土地不能出租、转让。一槌定乾坤。次年4月，《宪法》增加了“土地的使用权可以依照法律的规定转让”的条文。随后，《土地管理法》也作了相应的修改。

土地协让方式强势反扑

引入竞争机制之路并非坦途，土地拍卖槌声一度相当寥落。有的地方原来已经建立了成熟的土地拍卖制度，这时也改为协议出让。在协议出让的情况下，关系好的或者付了“寻租”成本的人，就能用很低的价格批到好地，国有土地资产大量流失。

有媒体透露，1987年至1999年，深圳市利用拍卖和招标两种方式一共卖出了80多宗地，面积基本上都在1万平方米左右。而每年协议出让面积是100多万平方米。两者相差甚远。1995年、1996年还一度终止了土地拍卖。1997年连一次招标或拍卖都没有举行。1998年深圳市土地出让金达108亿元，但这一年仅有的两次招标和两次拍卖，一共只有3.3亿元。1999年之前，深圳90%的土地实行的是非市场价格的协议出让。

国土资源部11号令明确四类经营性用地使用权出让必须采用招拍挂方式

协议出让意味着存在很强的人为操纵的可能性。让行政权力从富有诱惑力的利益空间中退出，发挥市场机制在土地资源配置的基础性作用，需要很大的勇气，但能带来巨额的回报。1999年，浙江开始在全省范围内实行经营性用地一律招标拍卖制度。2000年，全国土地招标拍卖收益为350亿元，而浙江一个省就达195亿元。

基层的首创精神，在2001年国务院15号文件（即《关于加强土地资产管理的通知》）和2002年国土资源部11号令（即《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》）中受到了高度重视。国务院15号文件提出，从严格控制建设用地供应总量，严格实行国有土地有偿使用制度，大力推行招标拍卖，加强土地使用权转让管理，加强地价管理和规范土地审批行为。国土资源部11号令则对经营性土地协议出让“叫停”，明确四类经营性用地使用权出让必须采用招拍挂方式。

竞争机制的引入，使我国土地资源市场化配置程度显著提高。由此可见，推进土地使用制度改革，不是简单地让土地进入市场，而是一个建设、培育、规范土地市场的复杂过程。

拍卖是公开、公平、公正的交易方式

国有土地出让涉及的每一宗土地都是一笔巨大的资产，直接涉及到投资者、国家、社会等各方面的利益，因此，在政府供地中大力推行国有土地拍卖具有重要的意义。拍卖集中体现了公平、公正、公开的原则，因此拍卖可以改变过去单纯随项目供地的方式，形成政府先供地再由市场选择用地者的主动供地机制，有助于实现政府按规划统一使用、统一供地，以供应引导和制约需求，充分发挥市场有效配置资源的机制，从源头上防止土地批租中的不正之风和腐败行为，保障依法行政。

都是囤地惹的祸？

追本溯源，地王、囤地并不单是土地拍卖制度的错。在土地出让方式中，土地拍卖制度是目前最市场化，对开发商来说也是最公平的拍卖制度，地王也是开发商竞争的结果，而囤地则与拍卖制度并非“直系亲属”，而属于土地监管的范畴了。潘石屹称有三分之一的开发商囤地做“土地倒爷”，从来不盖房子。

　　政府对土地“生而不养”。“闲置一年收闲置费，闲置两年无偿收回”的土地政策，在政府多年空喊“狼来了”之后，开发商耳朵起了茧子，君不见广州2007年的地王多数还在晒太阳，政策被束之高阁仅供瞻仰。于是开发商在一步步试探中，得出了结论：土地现在可以不值钱，但以后会值钱，囤地可以实现价值升值快。因此，地王无所谓，囤着地吧，可以在资本市场上圈钱，可以等升值再高价转让，让“盖房子”就退居二线，只是苦了欲做房奴而不得的人们。

　如何使土地拍卖制度更加完善，是一篇待作的大文章，我们期待着。

链接：

2010年初全国各地“地王”概况

2010年1月21日，北京丰台区六圈A居住项目用地经过187轮竞价由中海地产集团有限公司以59.7亿元竞得，楼面地价达到1.7153万元/平米，成为当时北京新地王。

2010年3月10日，南宁新“地王”在房地产业内人士的关注下产生，位于南宁市金浦路141－1号、民歌广场附近的GC2010-003地块，以每亩8650万元、总价15.9亿元、平均楼面地价1.1万多元被拍下，成为当时南宁甚至广西土地出让史上的最高成交价。 

2010年3月15日上午，经过84轮激烈角逐，北京远豪置业有限公司以40.8亿元、逾2.75万元/平方米的楼面价，夺得北京朝阳区大望京村环境整治土地储备项目一号地，创下虎年北京新“地王”。

　　2010年3月15日下午，北京中信新城房地产有限公司鏖战64轮竞价后，以52.4亿元、超过1.7万元/平米的楼面价，打败保利地产、中国烟草、金融街等房企巨头，将北京大兴亦庄住宅及商业项目（X1-1B）地块揽入怀中，再度刷新了北京“地王”纪录。

2010年3月15日下午，北京世博宏业房地产开发有限公司经过58轮竞价，以17.6亿竞得海淀区东升乡居住、商业项目地块，高出底价11.35亿元。除去还建酒店（不低于3.5亿）的成本和面积（3万平米）后，该地块折合楼面价为28308元/平米，打破了大望京村一号地27529元/平方米刚刚创下的楼面价新纪录。

摘自《中国拍卖》